汕头市人大常委会法制工作委员会关于公开征求《汕头市练江流域水污染防治条例（草案）》意见建议的公告

为了进一步增强立法的透明度，拓宽公众参与立法的渠道，充分了解民情、反映民意，现将《汕头市练江流域水污染防治条例（草案）》在本网站登出，敬请社会各界人士提出宝贵意见建议。有关意见建议请于2024年12月16日前向汕头市人大常委会法制工作委员会反馈。

（一）邮寄地址：汕头市金平区海滨路9号（邮政编码：515000）

（二）电子邮箱：strdfw@163.com

（三）传真：0754-88560523

（四）在《汕头人大》网“意见建议征集”栏，提出意见建议。

汕头市人大常委会法制工作委员会

2024年11月15日

汕头市练江流域水污染防治条例

（草案）

第一章  总 则

第二章  污染防治

第三章  环境提升

第四章  责任追究

第五章  附 则

第一章  总 则

第一条【立法目的】  为了加强练江流域水污染防治，推进生态文明建设，促进区域经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生，根据《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条【适用范围】  本条例适用于本市行政区域内练江流域地表水体和地下水体的污染防治及相关的生态保护活动。

本条例所称练江流域，是指本市行政区域内练江干流及其支流形成的集水区域所涉及的潮阳区和潮南区行政区域。

第三条【遵循原则】  练江流域水污染防治应当贯彻习近平生态文明思想，坚持以水生态环境质量改善为核心，统筹水资源、水环境、水生态等要素，遵循统筹规划、防治结合、综合治理、多元共治的原则。

第四条【政府职责】  市人民政府应当加强对练江保护工作的组织领导，建立练江流域水污染防治联席会议制度，统筹协调涉及规划衔接、监测体系建设、信息共享、污染防治、联合执法、应急处置等方面的重大事项。

市和练江流域涉及的潮阳区、潮南区（以下统称练江流域的区）人民政府是练江流域水污染防治的责任主体，负责研究制定练江生态环境保护政策措施，保障水污染防治工作经费，组织所属部门和下级人民政府依法履行水污染防治职责。

练江流域的镇人民政府（街道办事处）应当按照有关规定做好辖区内水污染防治相关工作。

练江流域的村（居）民委员会应当配合行政机关开展水污染防治工作。

第五条【部门职责】  市生态环境主管部门负责对本市练江流域水污染防治工作实施统一监督管理。

发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水务、农业农村、城管、公安等有关部门，按照各自职责做好练江水污染防治相关工作。

第六条【河长制】  练江流域管理严格落实河长制规定。各级河长应当依法履行河长职责，按规定开展河湖巡查，及时掌握辖区水体健康状况，协调解决河湖治理突出问题。

第七条【考核评价】  市和练江流域的区人民政府应当建立完善水环境保护目标责任制和考核评价制度。

练江流域水环境质量、重点水污染物总量控制、跨行政区界断面水质、饮用水水源地保护、生态流量泄放、完成水污染防治措施等情况纳入考核评价内容。练江流域水环境保护目标完成情况列入领导干部自然资源资产离任审计内容。实行生态环境损害责任终身追究制。

第八条【人大监督】  市和练江流域的区人民政府应当将练江流域水污染防治作为环境状况和环境保护目标完成情况的重要内容，每年向同级人民代表大会常务委员会报告。

第九条【资金保障】  市和练江流域的区人民政府应当强化对练江流域综合治理的资金保障力度，统筹整合城乡建设、城市管理、农业农村、水利交通、生态环保等领域相关资源，形成常态化、稳定的财政投入机制。探索多元化投入模式，拓宽投资渠道，积极引进社会资本参与练江流域综合治理。

第十条【区域协作机制】  市人民政府应当加强与相邻的市人民政府在练江流域污染共治、生态共建、应急联动、联合执法等方面的沟通协调，推动建立练江流域水污染防治跨市协作机制。

练江流域的区人民政府应当建立跨区信息共享、实时联动响应的练江流域水污染防治跨区协作机制，协同开展污染调查、专项执法等活动。

第十一条【全民参与之一】  市、区人民政府及有关部门应当加强练江流域生态环境保护的宣传教育，广泛动员社会各方参与练江治理，营造共同保护练江的良好社会氛围。

广播、电视、报刊、网络等媒体应当加强练江流域生态保护的公益宣传和舆论监督。

任何单位和个人有权向生态环境主管部门、各级河长及河长制工作机构或者其他负有练江水污染防治监督管理职责的部门投诉、举报练江污染问题。投诉人、举报人的信息应当予以保密。

第十二条【全民参与之二】  鼓励单位和个人通过项目投资、公益捐赠、志愿活动等方式积极参与练江流域水污染防治。

对在练江流域水污染防治工作中做出突出贡献的单位和个人，可按照有关规定给予表彰、奖励。

第二章  污染防治

第十三条【规划先行】  市生态环境主管部门应当牵头练江流域的区人民政府编制练江流域综合治理专项规划，报市人民政府批准后实施。

练江流域综合治理专项规划应当包括饮用水水源地保护、生产及生活污水处理、农业面源污染防治、水资源开发利用、生态修复、产业发展等内容。

练江流域的区人民政府在制定国土空间规划时，应当统筹练江流域综合治理专项规划的空间布局和需求。进行各类开发建设活动，应当符合练江流域综合治理专项规划的要求。

第十四条【管控要求】  练江流域水污染防治应当按照“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控要求，依法实施重点水污染物排放总量控制、水环境质量监测、环境影响评价、排污许可管理等制度。

第十五条【排污总量控制】  市和练江流域的区生态环境主管部门根据上级下达的重点水污染物排放总量控制指标，制定练江流域重点水污染物排放总量控制和削减计划，报本级人民政府批准后组织实施。

第十六条【监测体系】　市和练江流域的区人民政府及其有关部门应当加强练江流域水污染防治信息化建设。

市生态环境主管部门应当会同水务等相关部门统筹建设练江流域污染源、水环境质量、水量和水位、水生态的统一监测网络，探索运用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段搭建数字化监测平台。相关部门应当为生态环境主管部门开展练江流域生态环境监测活动提供支持。

市生态环境主管部门应当会同练江流域的区人民政府逐步完善练江流域跨区和跨镇（街道）交接断面水质监测站（点）。跨区交接断面入境水质未达标的，市生态环境主管部门应当及时介入调查，并联合市级河长制工作机构督促处理；跨镇（街道）交接断面入境水质未达标的，所在地的区生态环境主管部门应当及时介入调查，并联合区级河长制工作机构督促处理。

第十七条【处理设施】 市和练江流域的区人民政府应当多渠道筹集资金，加快推进练江流域城镇排水、污水处理及配套管网等设施的规划建设和达标改造；科学合理确定设施运维管理模式，鼓励委托第三方专业机构实施运维管理。

练江流域的区城镇排水与污水处理主管部门和镇人民政府（街道办事处）应当按职责加强对辖区内管网和污水处理设施运营的规范化管理，完善绩效考核机制，督促设施运营单位依法履行维护管理责任。生态环境主管部门依法对污水处理设施的出水水质进行监督检查，未达标的应当限期整改。探索实行污水处理厂、管网、河湖水体联动的治理模式。

污水处理设施服务范围内的单位和个人，应当按照规定缴纳污水处理费。污水处理费依法用于污水处理设施的建设、运行维护以及污泥处理处置和污水处理费代征手续费支出，不得挪用。

第十八条【管网雨污分流】  练江流域新建排水管网应当符合雨污分流的要求。对已建成的但未实行雨污分流的管网应当结合城市更新、道路建设等同步实施改造；尚不具备雨污分流改造条件的，应当采取污水截流、雨水调蓄和治理等措施，防止污水溢流污染水体。

练江流域的区人民政府应当结合海绵城市建设，加强初期雨水的排放调控和污染防治，实施练江流域汛期污染强度管控，逐步建立源头减量处理、过程截流调蓄、末端处理回用的初期雨水治理体系。

练江流域的区城镇排水与污水处理主管部门和镇人民政府（街道办事处）应当加强管网排查，发现雨水和污水管网混接、错接、漏接的，应当要求相关责任人限期整改。

第十九条【入河排污口】  练江流域的区人民政府应当组织生态环境等相关部门开展练江流域排污口的全面排查、监测、溯源，建立问题排污口清单，落实监管责任，实施分类整治和规范化建设，推动排污口排放污染物减量。

练江流域不得审批新建工业废水入河排污口。经依法批准设置的入河排污口，应当在明显位置树立标识牌，设置监测采样点或者必要的检查井，便于现场监测和监督检查。

第二十条【产业园区】  练江流域内新建、改建、扩建的项目应当符合国家产业政策规定，依法开展环境影响评价。

市和练江流域的区人民政府应当按照练江流域综合治理要求，加快推进工业园区建设，引导重污染企业入园生产经营，实现工业废水集中处理。新建化学制浆、电镀、印染、鞣革等水污染型重污染项目应当入园集中管理；园区外污水管网未覆盖或者污水集中处理设施容量不足的区域，不得审批新建、扩建排放工业废水项目。

工业园区规划建设应当结合管控单元水资源承载能力和污染集中处理设施处理能力进行综合评估、论证，配套建设污染集中处理设施。鼓励第三方治理企业开展专业化污染治理，推广集废水治理、中水回用、热电联产、固废处置的绿色循环园区污染治理模式。

第二十一条【工业水污染防治】  依法实施排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当按规定取得排污许可证并确保排污行为符合排污许可证载明相关要求，不得超过国家和地方规定的水污染物排放标准，不得超过经核定的重点水污染物排放总量控制指标。

禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。

排放工业废水的企业应当采取有效措施，收集和处理产生的全部生产废水，防止污染水环境。向污水集中处理设施排放工业废水的，应当按照有关规定进行预处理，达到污水集中处理设施处理工艺要求后方可排放；未依法领取污水排入排水管网许可证的，不得直接向生活污水管网与处理系统排放工业废水；含有毒有害水污染物的工业废水应当分类收集和处理，不得稀释排放。

第二十二条【农村污染防治】  练江流域的区、镇人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会、农村集体经济组织应当结合实施乡村振兴战略，推进完善农村排水、污水处理、垃圾收集转运、厕所改造等设施，通过设置农村公益性岗位等方式加强水体周边环境的巡查管护。

练江流域的区、镇人民政府（街道办事处）应当结合辖区实际选择适宜的农村生活污水治理模式，推广农业利用或者生态消纳等污水资源化利用方式，因地制宜推进低运维成本的农村小型污水处理设施建设改造。临近城镇污水管网覆盖地区的村庄，生活污水应当就近纳入城镇污水管网。

农业农村主管部门应当指导农村地区规范设置农业投入品废弃物统一回收点，对化肥、农药、地膜等农业投入品废弃物进行集中回收处置，控制面源污染，防止污染水体。

第二十三条【养殖水污染防治】  练江流域的区人民政府应当按照练江流域水污染防治要求依法科学划定禁养区，并向社会公布。对禁养区内已有的规模化养殖场、养殖小区，由所在地的区人民政府责令限期搬迁或者关闭，并依法给予补偿。

鼓励畜禽规模化养殖场、养殖小区委托第三方专业机构对畜禽粪污等养殖废弃物进行无害化处理和综合利用。推广标准化水产养殖技术和生态健康养殖模式，实施养殖尾水排放管控治理，确保养殖尾水达标、有序排放。

练江流域的区、镇人民政府（街道办事处）应当加强对非规模化的畜禽养殖户的监督管理，鼓励和指导养殖户采取种养循环模式消纳利用畜禽粪污，防止畜禽养殖水污染行为。

第二十四条【水面保洁】  练江流域的区、镇人民政府（街道办事处）应当建立健全练江流域水面保洁长效机制，通过购买社会服务、公益性岗位等方式，开展辖区内流域水面漂浮物、水生植物的打捞清理。水库、闸坝、湿地公园、河岸景观等设施的管理单位按照职责做好其管理范围内的水面保洁工作。

第二十五条【地下水保护】  市和练江流域的区人民政府应当加强对练江流域人口密集区、工业园区、地下水重点污染源区和饮用水水源地等重点地区地下水水量、水位、水环境质量的监测，加强地下水污染防范。

严格限制使用地下水作为城市景观用水，禁止未经许可或者不按照许可规定抽取地下水用于工业生产和商业使用。

第二十六条【整治黑臭水体】  练江流域的区人民政府应当组织对辖区内黑臭水体的排查和识别，制定整治方案并向社会公布，采取控源截污、内源治理、生态修复、活水循环等措施进行综合治理。

第二十七条【应急处置】  市和练江流域的区人民政府及其有关部门、可能发生水污染事故的企业事业单位，应当建立完善相关应急方案，依法做好练江流域水污染事故发生后的应急处置工作。

因突发性污染事件造成或者可能造成水污染的，有关企业事业单位和其他生产经营者、负有水污染防治监督管理职责的部门和单位应当按照国家、省和市的有关规定及时报告。

第三章  环境提升

第二十八条【生态修复】  练江流域各级人民政府应当根据练江流域生态环境功能需要，采取有效措施开展练江水生态保护与修复，逐步提高练江环境资源承载能力。

第二十九条【河岸修复】  练江流域的区人民政府应当制定并组织实施练江流域河湖岸线生态修复计划，严格控制岸线开发建设，适时实施清淤疏浚，开展自然岸线和生态护坡改造，恢复河湖岸线生态功能。

清淤淤泥应当经过检测并按照相关标准进行分类处置。

第三十条【植被修复】  练江干支流两岸和水库保护范围内的林地优先划定为生态公益林予以保护。流域内的生态公益林禁止种植不利于水源涵养、水土保持和水质保护的外来速生用材树种纯林，鼓励种植优良乡土阔叶树种；现有桉树等外来速生用材树种纯林应当逐步改造，恢复为地带性常绿阔叶林，提高森林涵养水源和保持水土的能力。

第三十一条【饮用水保障】  市和练江流域的区人民政府应当开展练江流域饮用水水源保护区规范化建设，推进练江流域饮用水源配套工程建设，加强应急水源、备用水源储备，保障练江流域饮用水供给。

第三十二条【生态流量】  市和练江流域的区水务主管部门应当科学确定练江干流生态流量管控指标，对生态流量泄放情况实时监控，加强水工程调度，保障枯水期和鱼类产卵期生态基流、生态流量和水位。

第三十三条【生态景观】  练江流域的区、镇人民政府（街道办事处）应当因地制宜推进沿江绿地、绿道和公园等生态景观建设。开展沿江生态景观建设应当综合考虑防洪工程设施安全，不影响练江行洪。

加强练江流域湿地保护和修复，扩大湿地面积，提高水体自然净化能力，加强生物多样性保护。依法允许利用的湿地，根据其不同功能定位和自然条件，可以适度开展科普教育、生态旅游等活动，促进湿地资源可持续利用。

第三十四条【产业升级】  市和练江流域的区人民政府及其有关部门应当引导和鼓励企业采用先进技术、工艺和设备，提高水的重复利用率，提升清洁生产和污染治理水平，逐步削减重点污染物排放量。

练江流域的区人民政府供应工业用地，可以结合练江流域综合治理需要，提出严于国家标准的环境保护控制指标。

第三十五条【生态产品价值】  建立健全生态产品价值实现机制。探索将练江流域生态环境治理项目与相关资源、产业开发项目有效融合，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，调动市场主体参与生态环境治理的积极性，推动构建生态产业化、产业生态化的可持续发展的治理模式。

引导和鼓励单位和个人结合练江流域人文元素、历史文化、自然景观等，开展符合生态环境保护要求的生态旅游、生态农业、自然教育、民俗体验、户外休闲等活动，拓展练江生态产品价值实现路径。

第三十六条【共治共享】  练江流域的区、镇人民政府（街道办事处）应当指导村（居）民委员会依法制定村规民约或者居民公约，引导村（居）民自觉遵守有关环境卫生、水体保洁、种植养殖等方面的行为规范，并建立相应的激励机制，提高民众保护练江意识。

完善农村集体经济组织和农村居民参与练江治理的途径和方式，建立持续性惠益分享机制，促进生态保护主体利益得到有效补偿。

第四章  责任追究

第三十七条【衔接规定】  违反本条例规定的行为，相关法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。

第三十八条【按日连续处罚】  企业事业单位和其他生产经营者存在以下违法情形，受到罚款处罚，被责令停止或者改正违法行为，拒不停止或者改正违法行为的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令停止或者改正违法行为的次日起，按照原罚款数额按日连续处罚：

（一）未依法取得排污许可证排放污染物的；

（二）不按照排污许可证的要求排放污染物；

（三）未依法取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的；

（四）不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的；

（五）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。

第三十九条【监督检查措施】　市和练江流域的区负有水污染防治监督管理职责的单位及其监督检查人员，有权通过现场检查、自动监测、遥感监测、无人机巡查等方式对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行监督检查。监督检查时，可以依法采取下列措施：

（一）进入排污单位实施检查，向有关单位和人员了解情况，查阅、复制有关资料；

（二）发现影响水环境安全的违法行为，责令当场纠正或者限期改正；

（三）责令立即消除或者限期消除水污染事故隐患；

（四）责令停止使用不符合法律法规规定或者国家、地方、行业标准的设施、设备；

（五）依法查封违法排污场所或者用于违法生产、使用的原材料、设备、运输工具；

（六）法律、法规、规章规定的其他措施。

有关单位和个人应当配合检查，如实反映情况，提供必要的资料，不得隐瞒情况或者拒绝、阻挠检查。

第四十条【信用监管】  生态环境主管部门应当建立完善排污单位环保诚信档案，依法向社会公布环境违法信息。环境违法信息纳入社会信用体系，并作为有关部门实施失信惩戒的重要依据。

生态环境主管部门综合排污单位达标排放情况、排放总量情况、监控系统联网情况、环境信息公开情况、环境违法情况等因素，建立监督执法正面清单并进行动态管理，对纳入正面清单的企业事业单位和其他生产经营者可以采取减少现场执法检查次数、实行非现场执法检查等监管方式。

第四十一条【执法司法衔接】  练江流域各级行政执法机关、司法机关应当加强行政执法与刑事司法、检察公益诉讼的衔接工作，定期开展会商交流，协商解决衔接工作中的重大事项。

行政执法机关在查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪的，应当依法移送司法机关。司法机关在办理环境资源案件过程中，可以商请行政执法机关提供勘验、检验、鉴定、认定等协助；经审查决定不追究刑事责任但依法应当予以行政处罚的，应当及时移送行政执法机关。

第四十二条【约谈措施】  练江流域区人民政府及其部门有下列情形之一的，由市生态环境主管部门会同有关部门约谈区人民政府主要负责人，约谈情况向社会公开：

（一）贯彻执行练江流域水污染防治政策措施不力的；

（二）未完成水污染治理目标任务的；

（三）辖区内发生严重水污染事故或者对生态破坏事件处置不力的；

（四）其他依法应当约谈的情形。

第四十三条【生态环境损害赔偿责任】  违反本条例规定，造成练江流域环境损害或者生态破坏的，应当按照国家规定的要求和范围承担相应的生态环境损害赔偿责任。

第五章  附 则

第四十四条【实施日期】  本条例自   年  月  日起施行。

关于《汕头市练江流域水污染防治条例（草案）》的说明

一、立法必要性

练江发源于揭阳市，流经我市潮南、潮阳区，在海门湾入海，练江汕头段长约41公里，流域面积约838平方公里，常住人口约224万人。自2018年练江污染问题被中央环保督察点名批评以来，我市坚决扛起练江污染治理的政治责任，打响练江流域综合治理攻坚战，强力推进截污控源、系统治理，推动练江水质实现重大转折性变化。2021年第二轮中央生态环境保护督察充分肯定练江由“污染典型”蝶变为“治污典范”，练江获评广东省“十大美丽河湖”。在此基础上，根据市委、市政府工作部署，练江流域综合治理持续深入开展，主动融入高质量发展任务、落实“百千万工程”和“绿美汕头”生态建设等重要内容推动实施，练江流域综合治理从“1.0 版本”向“2.0 版本”提档升级，实现水污染治理成效和经济社会发展双提升。在治理过程中，我市积累了一系列行之有效的工作机制、经验举措，但同时也面临管理体制有待完善，防控长效措施需要强化，生态保护与修复机制有待健全，民众参与意识有待提高等深层次问题。为更好推动练江流域“2.0”版本提档升级走深走实，有必要进一步发挥法治引领保障作用，通过地方立法构建长效机制，以法治思维、法治方式深入推进综合治理，推动流域经济社会全面、协调和可持续发展，努力将练江流域打造为贯彻“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践。

二、起草过程和依据

2024年3月，市人大常委会召开练江立法工作推进会，确定立法任务和立法方向；市政府对此高度重视，落实市生态环境局牵头组建立法工作专班，立即着手法规草案研究起草工作；期间多次召开座谈会，深入潮阳、潮南区开展立法调研，市人大常委会法工委、市司法局提前介入、靠前指导。经过前期充分调研论证，于7月份形成草案送审稿，市司法局按照立法程序组织审查，发送市纪委监委，市委组织部、市委宣传部（文明办）、市委编办，市中级法院、市检察院，各区县人民政府，高新区、综保区、华侨试验区管委会，市发改局、教育局、工信局、公安局、财政局、自然资源局、住建局、交通局、水务局、农业农村局、文广旅体局、卫健局、应急管理局、审计局、城管局、生态环境执法局及市政府立法基层联系点等部门和单位征求意见，并通过《汕头日报》、市政府门户网站、局公众号等渠道向社会征集意见。期间，省人大常委会法工委带领省生态、水利等部门组成调研组来到粤东调研区域协同立法工作，对我市推进练江立法给予充分肯定并进行业务指导。在综合各方意见基础上，经认真总结我市练江综合治理经验，并学习借鉴省内外江河流域治理立法经验，经反复修改，形成《汕头市练江流域水污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。9月14日，市人民政府第十五届95次常务会议讨论通过该《条例（草案）》。

制订主要依据：《中华人民共和国水污染防治法》《广东省水污染防治条例》《广东省环境保护条例》等。

三、主要内容

《条例（草案）》坚持全面贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，认真落实党的二十届三中全会关于深化生态文明体制改革战略部署，结合推进练江综合治理“2.0”版本工作需要，以练江水生态环境质量改善为核心，统筹水资源、水环境、水生态等要素，既坚持立足当前将治理中行之有效的成熟做法上升为地方法规，又兼顾长远对有待探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出制度空间，推动构建科学有效的练江流域生态保护和高质量发展制度体系。《条例（草案）》共五章44条，主要规定以下内容：

（一）明确适用范围。《条例（草案）》适用于本市行政区域内练江流域地表水体和地下水体的污染防治及相关的生态保护活动。本条例所称练江流域，是指本市练江干支流形成的集水区域所涉及的潮阳区和潮南区行政区域（第二条）。

（二）完善管理体制。《条例（草案）》对各级政府的练江水污染防治职责进行明确，总结我市练江治理统筹协调实践经验，将联席会议制度以立法形式予以固化（第四条、第五条）；同时，结合省人大调研组在练江调研时提出的建议，注重同我市在全省率先出台的首部河长制条例相衔接，进一步强调和发挥河长制作用（第六条、第十六条）；健全目标责任制和考核评价制度，实行生态环境损害责任终身追究制（第七条）；综合市财政部门意见，统筹整合城乡建设、城市管理、农业农村、水利交通、生态环保等各领域资源投入，强化对练江流域综合治理的资金保障力度，形成常态化、稳定的财政投入机制（第九条）；按照上级关于加强协同立法探索的要求，加强练江流域上下游协调，推动建立跨市、跨区协作机制（第十条）。

（三）强化污染防治措施，实行科学规划和严格管控。一是发挥规划的引领、指导和约束作用，规定市生态部门牵头区政府编制练江流域综合治理专项规划，报市政府批准后实施。区政府在制定国土空间规划时应当统筹专项规划的空间布局和需求，进行各类开发建设活动应当符合专项规划的要求（第十三条）。二是严格执行“三线一单”生态环境分区管控要求，针对练江综合治理的重点和难点，健全法治化、常态化水污染防控措施。《条例（草案）》规定实施练江流域重点水污染物排放总量控制和削减计划，强调运用水质监测技术手段推进科学治污，要求加快完善练江流域污水处理设施及管网的建设、运维和评价机制，实施雨污分流，开展汛期污染强度监测管控，强化入河排污口的排查整治，系统推进工业废水、农村污水、养殖废水、黑臭水体及地下水污染防治等（第二章）。

（四）统筹考虑练江污染治理与流域高质量发展。《条例（草案）》贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，注重统筹练江污染治理与流域生态提档升级，坚持系统观念，促进经济社会发展与生态环境承载能力相协调，为实现流域高质量发展目标提供制度保障。例如，在推动产业转型升级促进绿色低碳发展方面，推广绿色循环园区污染治理模式，引导重污染企业入园生产经营，实现工业废水集中处理。严格控制水污染型重污染项目，明确供应工业用地可以结合练江治理需要提出严于国家标准的环保控制指标（第二十条、第三十四条）。探索将练江流域生态环境治理项目与相关资源、产业开发项目有效融合，构建生态产业化、产业生态化的可持续发展的治理模式（第三十五条）。在健全生态保护与修复制度方面，《条例（草案）》规定制定实施练江流域河湖岸线生态修复计划；练江干支流两岸和水库保护范围内的林地优先划定为生态公益林予以保护；科学实施练江干流生态流量管控；因地制宜推进沿江绿地、绿道和公园等生态景观建设；加强流域饮用水源保护和湿地保护等（第二十八条至第三十三条）。在推动全民参与、共治共享方面，结合练江流域人文元素、历史文化、自然景观等，引导开展符合生态环保要求的生态旅游、民俗体验、户外休闲等活动，拓展练江生态产品价值实现路径，为群众提供更加优质的生态产品；鼓励全社会通过项目投资、公益捐赠、志愿活动等方式积极参与练江治理，提升全民环保意识，促进生活方式绿色转型（第十一条、第十二条、第三十五条）。

（五）完善责任追究和保障机制。为加强练江流域水污染的监督，《条例（草案）》从明确执法检查措施、环境信用监管、环保执法司法双向衔接、约谈机制、损害赔偿责任等方面对监管措施进行规定（第三十九条至第四十三条），重点针对违法排污且拒不改正的行为设定严格的法律责任，即行政机关可以自责令停止或者改正违法行为的次日起按照原罚款数额实行按日连续处罚，对违法排污者形成有力震慑（第三十八条）。

关于《汕头市练江流域水污染防治条例（草案）》的审查意见

2024年10月

汕头市人大常委会环境与资源保护工作委员会主任  杨志刚

主任会议：

按照《汕头市三年立法规划（2023-2025年）》的安排，市政府向市人大常委会提请审议《汕头经济特区练江流域水污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。根据《汕头市立法条例》的规定，环境资源工委在常委会陈伟波副主任的带领下，对《条例（草案）》进行认真审查。9月23日，发函征求市直有关部门、区（县）政府对《条例（草案）》的意见建议。10月10日，赴潮南、潮阳区调研，实地察看了海门湾桥闸、潮阳城区污水处理厂、金浦梅花湿地公园、潮南区纺织印染中心，召开立法工作座谈会，听取市司法局、市生态环境局关于起草情况的汇报，征求市人大代表、市直有关部门、区政府及部分镇、村、企业的意见建议。我委综合调研成果和各方意见建议，对《条例（草案）》进行全面审查。现将审查意见报告如下。

一、基本看法

党的二十届三中全会提出，“完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制。”我市自2018年打响练江流域综合治理攻坚战以来，强力推进截污控源，坚持系统治理，练江水质实现重大转折性变化，2021年练江由“污染典型”蝶变为“治污典范”，获评广东省“十大美丽河湖”。为巩固练江流域治理成效，有必要及时将治理过程中积累的一系列行之有效的工作机制、经验举措，上升到法规制度层面，填补我市水污染防治的立法空白。制定《条例》，是贯彻落实党的二十届三中全会精神，发挥法治引领保障作用、推进练江水生态环境质量持续改善的重要手段。

《条例（草案）》共5章44条，从总则、污染防治、 环境提升、责任追究等方面对练江流域水污染防治和生态环境建设进行了科学规范，立法目的明确，立法依据充分，立法基础良好，符合练江流域水污染防治实际；针对性强，能够有效解决练江流域水污染防治的顶层设计问题。总体上可行，个别章节内容需要进一步完善。

二、修改意见

审查过程中，有关单位和人大代表提出一些修改意见，我们进行了梳理归纳，建议在下阶段立法审查中进行研究论证、合理吸纳。

（一）从《条例（草案）》的内容看，练江水污染防治应当紧紧抓住“污（废）水产生与排放”、“收集与输运”、“集中与处理”、“中水排放与回用”、“应急与处置”、“监测与信息公开”等关键环节，但《条例（草案）》对个别环节表述不够清晰，有的则不够紧凑，建议在第二章“污染防治”部分进一步补充完善相关内容，构建更加清晰完整的水污染防治闭环体系。

（二）针对水污染治理，国家和省规定了“环境影响评价制度”、“‘三同时’制度”、“环境保护目标责任制度”、“排污申报登记与排污许可制度”、“排污收费制度”等，《条例（草案）》中还涉及污水排入排水管网许可（第二十一条）、取水许可（第二十五条）、排污口设置许可（第十九条）等。这些制度的落实是管控各个污染防治环节的根本保证。在规范各类主体行为时，有必要从我市的实际情况出发，重申和强调这些制度，在定量定性层面做具体要求，予以清晰明确表述，建立正面、负面清单，增强条例的可操作性。

（三）目前，练江流域的排水体制，合流和分流仍在并行。理论上，排水管网和排污管网应当各成系统，独立运行，但实践中由于前期规划不到位等原因，部分地区存在排水管网、污水管网配套不完善甚至雨污混接的情况，亟须加强建设，整改到位。《条例（草案）》第十七、十八条应当对这一情况予以清晰表述，引导大家形成正确概念，避免混淆。

（四）具体修改意见：

1.建议将第九条中“......形成常态化、稳定的财政投入机制。”修改为“......形成常态化财政投入机制。”理由：预算支出原则是量入为出，收支平衡，不打赤字，需根据每年收入确定支出，难以保证收入稳定。

2.建议第十三条第三款“练江流域的区人民政府在制定国土空间规划时，应当统筹练江流域综合治理专项规划的空间布局和需求。进行各类开发建设活动，应当符合练江流域综合治理专项规划的要求。”修改为“练江流域的区人民政府在制定、修编各级各类国土空间规划时，应当统筹练江流域综合治理专项规划的空间布局和需求。进行各类开发建设活动，应当符合练江流域综合治理专项规划的要求。”理由：我市的市、区级国土空间总体规划已于2023年底全部批准实施，总体规划批准实施在前、本条例制订在后，后续还需涉及修编问题。

3.建议第十七条第三款关于污水处理费的规定进行专条设置。理由：污水处理费是练江流域水污染防治工作资金保障的重要来源，应当进行专款专设。

4.建议第二十二条第三款“农业农村主管部门应当指导农村地区规范设置农业投入品废弃物统一回收点，对化肥、农药、地膜等农业投入品废弃物进行集中回收处置，控制面源污染，防止污染水体。”应当明确对农业投入品废弃物集中回收处置的主体。理由：明确农业投入品的集中回收主体，有利于进一步推进练江流域水污染防治工作中关于农村污染防治的落地落实。

5.建议第三十三条第二款关于湿地修复的规定进行专条设置，理由：练江流域生态基础偏弱，湿地保护和修复对于加强练江流域生态系统防护升级具有重要意义。

三、工作建议

一是提高思想站位。前期，练江流域治理取得突出成就，积累了丰富经验，以条例的形式进行总结提升，对未来工作进行总体设计，是发挥立法权作用的重要途径。在下一步修改过程中，应当进一步梳理流域水污染治理各环节，明确流域治理各主体职责关系，以健全的制度完善治理体系，提升治理能力。

二是谋划资金项目。省市两级已经投入巨量资金，建成大量环保基础设施。未来，旧设施运转和新设施建设，仍然需要大量资金。条例作为练江流域水污染治理的纲领性文件，应当对未来的污染防治和生态建设投入进行前瞻设计，综合考虑市本级投入和争取上级投入，一般预算投入和债务资金投入，财政投入和社会资本投入，拓宽筹资渠道，提供资金保障。条例还应当对练江流域今后的生态环保项目建设与管理有所表述。

三是勇于改革创新。练江流域水质保持难度大，生态部门工作压力大，根本原因是自然资源资产和生态环境产品的产权、定价、交易等机制不健全，污染物排放的外部性没有内部化，符合生态文明理念的税收、收费政策不完善。目前，国家和省在这方面的改革力度较大，外地也有许多先进经验。应当认真落实改革部署，大胆探索改革路径，努力寻求流域水污染治理的治本之策。

四是制定配套措施。相关部门应当对照《条例（草案）》，尽早谋划制定配套实施细则和相关规划、计划，并联开展工作，尽快形成练江流域污染防治的政策法规体系、工作规划体系和标准规范体系，为流域综合整治2.0版本提供依据和遵循。尽早部署条例宣传工作，加大普法力度，加强宣传引导，增强单位和个人法律观念，提升市民群众防治水污染意识，营造练江流域水环境保护的良好社会氛围。

以上意见，请予审议。