关于促进奶业持续健康发展的实施意见(内政发[2008]106 号)

　　各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各有关委、办、厅、局，各有关企业、事业单位：

　　近年来，我区奶业保持了强劲的发展势头，产业规模、产业素质和市场竞争力得到了大幅度提升，奶牛饲养量和乳制品市场占有率位居全国首位。奶业的持续快速发展对丰富城乡市场供给、改善群众饮食、优化农牧业结构、增加农牧民收入、促进地区经济发展做出了重要贡献。伴随着奶业的超常规发展，各种矛盾和问题也日益显现。三鹿婴幼儿奶粉事件的发生，凸现了奶业发展中的深层次问题，诸如追求数量，忽视质量；不重视基地建设，养殖方式落后；乳制品生产企业无序竞争，农企利益关系不顺；管理制度和标准体系不完善，监督管理缺位。为了推进我区奶业的持续健康发展，根据《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》(国发〔2007〕31号)和《乳品质量安全监督管理条例》(中华人民共和国国务院令第536号)精神，结合我区实际，提出如下实施意见。

　　一、促进奶业持续健康发展的总体思路、目标和任务

　　(一)总体思路

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持现代奶业发展方向，从确保生鲜乳质量安全入手，进一步加大对奶站、饲料生产企业和生鲜乳运输车辆的清理整顿和整合，健全和培育奶畜养殖业发展支撑体系，全面提升乳制品生产企业素质，加快推进标准化规模养殖基地建设，建立和完善奶业发展长效管理机制，加大政策扶持力度，重塑品牌产业的新形象，促进我区奶业的持续健康发展。

　　(二)目标和任务

　　1?从现在开始到2009年年底，在全面落实处置婴幼儿奶粉事件各项应急措施的同时，对奶站管理、生鲜乳运输、饲料生产销售进行全面治理整顿，建立健全相关规章制度和检测监管体系建设。

　　2?从2009年到2012年，通过4年的努力，使全区奶牛良种覆盖率提高到80％，平均单产水平提高到5?5吨以上；全区100头以上标准化规模养殖小区(场)奶牛比重达到60％以上；调整优化乳制品产业布局和产品结构，强化生产企业内部管理，进一步提升整体竞争力；奶业长效管理机制和乳制品质量安全监管体系基本建立，为发展现代奶业奠定坚实的基础。

　　二、全面实施对奶站、饲料生产企业和生鲜乳运输车辆的整顿

　　根据国家的有关规定和要求，在2009年年底以前全面完成奶站、饲料生产企业和生鲜乳运输车辆的整顿工作。

　　(三)下大气力开展对奶站的整顿整合

　　1?对生鲜乳收购进行分区划片管理。伊利、蒙牛两企业集团，按照平等协商、等量置换的方式，合理划分生鲜乳收购区域。盟市区域内分区划片由所在盟行政公署、市人民政府配合协调，跨盟市的分区划片可由自治区农牧业部门帮助协调。两企业集团同时在一个嘎查村收购生鲜乳的，应按照“一村一企”的原则进行划分。其他乳制品生产企业也要比照上述办法，合理划分生鲜乳收购区域。禁止一个乳制品生产企业进入另一个企业的生鲜乳收购区域收购生鲜乳，避免无序争夺奶源。

　　2?对现有奶站进行整合。乳制品生产企业要运用市场化方式，对现有奶站进行整合。对一村一站的，要在严格规范的基础上，允许保留2吨以下的奶站。对一村多站的，按照规模经营的原则，以硬件设施和条件较好的奶站为主进行合并重组。除奶农合作社、家庭牧场、养殖小区和牧区自建外，其他新建奶站日收奶量原则上应达到3吨以上。

　　3?加强开办奶站的验收工作。严格执行国务院《乳品质量安全监督管理条例》(以下简称《条例》)，奶站应当由取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农合作社开办，并具有规定的准入条件，经旗县畜牧兽医主管部门验收合格后重新发放生鲜乳收购许可证。禁止其他单位和个人开办奶站和收购生鲜乳。

　　4?加强奶站监管。乳制品生产企业要将奶站作为企业的第一车间，切实加强监管，确保生鲜乳质量。根据《条例》规定，除具备条件的奶畜养殖场、奶农合作社开办的奶站之外，对其他现有奶站采取以下管理方式：一是对奶站进行直管，乳制品生产企业通过自建、收购、租赁、控股等方式，将奶站纳入企业直管范围；二是对奶站进行托管，在产权不变的情况下，乳制品生产企业对部分奶站进行托管，企业要合理兑付奶站托管费；三是对奶站进行监管，对除直管、托管以外的其他奶站，由乳制品生产企业派驻人员负责监督。

　　5?做好牧区生鲜乳收购。在牧区收购生鲜乳，必须使用手推式等机械化挤奶机，乳制品生产企业自备冷藏保鲜设备和低温运输车进行收购运输。在2009年底以前，除牧区外，所有奶牛必须进入奶站进行机械化挤奶。

　　6?奶站应当按照乳品质量安全国家标准对收购的生鲜乳进行常规检测，贮存、运输生鲜乳应当符合冷藏、卫生等方面的要求。奶牛进站挤奶时，必须逐户逐次留取检验样品，以备质量追溯时检测。

　　(四)加大饲料生产企业整顿力度

　　1?各级饲料行政管理部门要按照扶大扶强、确保质量的原则，对饲料和饲料添加剂生产企业全面开展清理整顿工作，转变饲料产业发展方式，为生产优质畜产品打好基础。凡达不到《饲料生产企业审查办法》和《饲料添加剂和添加剂预混合饲料生产许可证管理办法》中规定条件的，要依法取缔。

　　2?各盟市要强化饲料行政管理人员和技术检测人员的培训，配套完善相应的检测设备，从2009年初开始承担起属地饲料产品质量检测责任，并完成自治区下达的饲料抽检任务。

　　3?严格执行饲料市场监督检查、年度备案、统计报表等制度，对生产企业年监督检查率要达到100％，饲料产品抽检率达到70％。同时，加强对饲料经营企业和具有自配料能力的规模化养殖场(户)的监督管理。

　　(五)整顿规范生鲜乳运输车辆

　　乳制品生产企业要组织物流公司或牵头组建第三方专业物流公司，将生鲜乳运输车辆全部纳入企业规范化管理。蒙牛、伊利等有条件的乳制品生产企业应建立GPS和电子监控系统，加强对生鲜乳运输车辆的监管。从事生鲜乳运输的车辆应当取得所在地旗县畜牧兽医行政主管部门核发的准运证，与乳品生产企业签定送奶协议。送奶过程实行封闭管理，并随车携带生鲜乳交接单。

　　三、健全和培育奶畜养殖业发展支撑体系

　　(六)完善良种繁育体系

　　落实和完善国家奶牛良种补贴政策，提高种公牛质量和生产水平，为奶牛养殖者提供优质冻精。全面实行良种登记，推行奶牛生产性能测定(DHI测定)。加强良种推广体系建设，进一步完善自治区、盟市、旗县三级良种推广体系建设，配备必要的液氮运输车、液氮罐、输精及精液质量检测设备。加强配种站点建设，提高服务能力和水平，满足奶牛冷配工作需要。配种员应当持证上岗，对配种员要进行业绩考核，优胜劣汰，实行动态管理。

　　(七)健全动物防疫体系

　　1?加强奶牛疫病防控。各级人民政府要进一步加强奶牛疫病防治工作，认真组织开展免疫、监测等预防控制工作。由盟市畜牧兽医部门组织，以旗县为单元，用3年左右的时间，完成对全区奶牛健康普查和疫病净化。2009年完成对全区1／4奶牛的健康普查，优先安排对种牛和养殖小区(场)奶牛的健康普查。健康普查合格的，颁发《健康合格证》，佩戴动物标识，实施可追溯管理。患有国家规定强制扑杀疫病的，进行强制扑杀、无害化处理，各级人民政府比照国家有关规定给予适当补贴。

　　2?严把引进奶牛入口关。从区外新引进奶牛必须来自清净区，并严格按照国家和自治区有关规定进行报批报检、隔离观察，取得《健康合格证》方可进入我区。

　　3?加强兽医防疫体系建设。按照国家和自治区兽医管理体制改革要求，2008年12月底前，自治区、盟市、旗县三级兽医行政管理、技术支撑和监督执法机构、编制、人员、经费“四到位”。明确工作职能，理顺工作关系，重点要稳定和强化苏木乡镇动物防疫体系。科学配置、选用嘎查村级动物防疫员，健全经费保障机制，落实工作责任，细化质量标准，明确考核指标，完善工作考核制度和人员动态管理机制。

　　(八)强化科技支撑体系

　　加快奶牛增产配套技术推广体系建设，加强对养殖技术的推广和对养殖户的服务。通过推广奶牛良种、良法、良舍、良料等综合增产配套技术，转变生产经营方式，调整优化奶畜结构，提高能繁母牛和高产奶牛比重，加快畜牧业科技创新和进步，走内涵式提高畜产品产量的路子。

　　(九)建立优质饲草料生产体系

　　加快苜蓿等优质豆科牧草种植技术和全株玉米青贮技术的推广应用，确保优质饲草料的有效供给，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量。搞好奶牛专用配合饲料、浓缩饲料和添加剂生产以及奶牛专用蛋白质饲料资源的开发利用，提高配合饲料的入户率，积极推广全日粮混合饲喂(TMR)技术。

　　四、全面提升乳制品生产企业的整体素质

　　(十)调整优化产业结构

　　严格执行乳制品产业政策和行业准入条件，规范乳制品行业投资行为，防止盲目投资和重复建设，促进乳制品加工与原料乳生产协调发展，形成特色鲜明、协调发展的乳制品工业新格局。引导生产企业合理布局，加快淘汰布局不合理、规模小、技术落后的产能。鼓励和支持企业通过资产重组、兼并收购、强强联合等方式，整合加工资源，提高产业集中度，提升产业水平。

　　(十一)加强产品质量监管

　　乳制品生产企业要建立严格的质量管理制度。企业要配置必要的化验、计量、检测仪器设备，设置专门的工作岗位，配备合格的检验人员，实行台账记录及档案管理，对乳制品生产实施从原料入场到成品出厂的全过程质量控制，建立产品质量可追溯制度，确保产品质量安全。

　　(十二)提高企业管理水平

　　乳制品生产企业要加强从业人员产品质量意识教育，自觉遵守国家法律法规和质量标准。完善企业管理制度，做到制度健全，职责明确，管理到位，责任到人。企业要努力培养自主创新能力，提高产品开发能力和技术装备水平。要努力降低能源、资源消耗，加强资源综合利用和环境保护。继续推进品牌战略，提高市场竞争力。树立企业良好形象，自觉接受政府和社会监督，主动为奶农、消费者提供技术咨询、科普宣传服务。

　　(十三)开展行业整顿

　　自治区经委要会同质检和信息化部门，对乳制品行业组织开展整顿和规范工作，提高诚实守信、依法经营、履行企业社会责任的自觉性，对产品质量不合格，生产、销售秩序混乱、质量保证体系不健全的企业明令停产整顿；对违法违规设立的企业坚决依法予以取缔，使乳制品的质量安全和市场供应有一个根本性的转变。

　　五、建立健全奶业发展长效管理机制

　　(十四)建立合理的生鲜乳价格形成机制

　　各级物价主管部门应当加强对生鲜乳购销过程中压级压价、价格欺诈、价格串通等不正当价格行为的监督和管理。每年由自治区奶业协会在充分调研论证的基础上，发布不同养殖规模淡季和旺季奶牛的饲养成本分析报告。由自治区物价部门牵头，农牧业部门、奶业协会、乳制品生产企业、生鲜乳收购者、奶畜养殖者代表等共同组成的生鲜乳价格协调委员会，定期提出不同养殖模式淡季和旺季生鲜乳交易参考价。在特殊情况下，制定生鲜乳收购最低保护价，以高于成本10—15％的价格收购生鲜乳。在价格形成过程中，购销双方存在争议时，协调委员会可组织价格听证会，确定生鲜乳交易参考价。

　　(十五)建立第三方检测制度

　　乳制品生产或生鲜乳收购量较大的盟市，要组建生鲜乳质量第三方检测中心，仲裁和解决乳制品生产企业与奶站因原料奶质量而发生的争议问题。原则上以盟市为单位建设一个生鲜乳质量第三方检测中心，地点要选择在乳制品生产企业所在地附近，如本地区有两个以上乳制品生产企业且距离较远，可根据需要建设分中心。

　　(十六)建立农企利益联结机制

　　鼓励乳制品生产企业直接投资兴建奶畜养殖基地，提高奶畜养殖者组织化水平，加快构建多元化的农企利益联结机制。

　　1?农企股份联结方式。乳制品生产企业通过控股、参股、合资合作等方式积极参与奶源基地建设，养殖户也可以以土地、产品、资金等要素入股，参与企业经营，企业与基地紧密联结，实现利益共享，风险共担。

　　2?“奶联社”方式。由奶畜养殖企业建设标准化规模养殖小区(场)，吸纳奶农以奶牛入股分红、保本分红、固定回报、合作生产等多种形式，组建奶牛集约化养殖模式。

　　3?奶农合作组织方式。积极培育奶农合作化组织，由奶畜养殖者组成奶农合作社经营管理，或联合组建奶业协会，充分发挥与乳制品生产企业的协调作用，为奶农合作组织成员进行服务。

　　4?养殖小区(场)方式。引导奶户进入集体和个体投资建立的养殖小区或牧场，实行集中饲养、统一防疫、统一配种、统一销售。

　　5?契约型方式。企业与奶站、奶站与养殖户之间以合同的形式明确权利和义务，规范各自的行为，建立稳定的利益关系。

　　(十七)建立政府的监督管理联动机制

　　旗县级以上人民政府畜牧兽医主管部门应当加强对奶畜饲养以及生鲜乳生产、收购环节的监督检查。旗县级以上质量技术监督部门应当加强对乳制品生产环节的监督检查。旗县级以上工商行政管理部门应当加强对乳制品销售环节的监督检查。旗县级以上卫生部门应当加强对乳制品餐饮服务的监督管理。各有关部门要形成合力和联动机制，共同配合，严格把好乳制品各环节的质量关。

　　六、加快推进标准化规模养殖基地建设

　　(十八)多渠道筹措标准化规模养殖基地建设资金

　　乳制品生产企业要加大投入力度，加快奶源基地建设。新建乳制品加工项目已有原料数量(自建牧场或投资参股小区)不低于加工规模的30％，扩建项目已有原料数量(同上)不低于原料加工能力的75％。各地要积极整合有关的建设项目，努力扩大对标准化规模养殖基地的投入。鼓励社会资本和奶农合作组织合资合作兴办标准化规模养殖小区(场)。

　　(十九)积极推行安全健康的饲养方式

　　1?设立奶畜养殖小区(场)要具备《条例》规定的标准和条件，由所在地旗县人民政府畜牧兽医部门备案，并建立养殖档案。

　　2?充分利用高校、科研院所、职业教育、科技推广机构的资源和技术优势，通过进修、培训等多种形式，加快培养高素质的养殖队伍。提高标准化规模养殖小区(场)的科学饲养水平。

　　3?从事奶畜养殖，不得使用国家禁用的饲料、饲料添加剂、兽药以及其他对人体具有直接或潜在危害的物质。严格执行休药期制度，从源头上治理兽药残留超标的问题。加强饲养管理、科学挤奶等措施，降低奶牛乳房炎的发病率。

　　4?标准化养殖小区(场)要加快粪便无害化处理技术的推广，通过发酵、生产沼气或烘干等措施，对粪便进行无害化处理，循环利用，确保环境清洁。

　　七、进一步加大对奶业发展的政策扶持

　　(二十)加大对奶牛养殖的扶持

　　认真落实国家实施的奶牛良种补贴、优质后备牛补贴、免疫补贴以及农机具补贴政策。积极争取中央对标准化规模养殖小区(场)的补助，自治区、盟市和旗县各按1∶0?3予以配套。规模化养殖小区(场)用地优先安排，并按照农业用地政策执行。养殖小区(场)道路建设纳入乡村道路建设规划，优先安排。金融机构对奶牛养殖农户、奶农合作社要给予信贷支持，搞好金融服务。种植优质豆科牧草补贴由各盟市、旗县结合当地实际自行制定。

　　(二十一)积极支持乳制品生产企业的生产经营

　　尽快落实国家对乳制品生产企业的流动资金贴息贷款，帮助企业恢复正常生产。积极帮助乳制品生产企业争取国际和国内长期贷款，解决标准化规模养殖小区(场)建设资金。免征乳制品生产企业2008年第四季度和2009年的地方税，减轻企业负担，帮助企业走出困境。

　　(二十二)增加对奶业发展抗风险能力的投入

　　凡奶牛养殖规模较大的盟市都要建立奶业发展风险基金。风险基金由各级政府、乳制品生产企业和奶畜养殖者等共同投入组成，主要用于奶农饲养奶牛的贷款担保和其他意外风险的补偿，提高奶业抗风险能力。自治区、盟市、旗县要根据奶牛健康普查和扑杀工作任务需要，有计划地留足当年所需经费，保证普查工作的顺利进行。嘎查村级动物防疫员以盟市、旗县补贴为主，从2009年起，自治区财政给予适当补贴。积极推行奶牛政策性保险制度。

　　八、切实加强组织保障措施

　　(二十三)切实加强对奶业发展的领导

　　各级政府要把推进奶业持续健康发展作为推进新农村新牧区建设、优化农村牧区经济结构、发展县域经济、促进农牧民增收的一件大事常抓不懈，进一步增强做好奶业工作的责任感、紧迫感，全面落实“菜篮子”行政领导负责制。要进一步推进依法行政，强化执法监督，不断优化奶业发展环境。当前要抓紧配备和落实奶站和饲料监管所需的执法队伍、技术检验人员和仪器设备，明年要安排落实第三方检测人员和相配套的设备，健全和完善奶站和饲料行政监管体系。各盟市要有专门的执法监管机构，各旗县也要有专门的监管人员，保证正常工作经费，确保各项监管工作尽快走上正轨。要随时关注奶业发展动向，妥善解决奶牛养殖、加工、市场、价格等方面出现的问题，促进奶业持续健康发展。

　　(二十四)加强对奶业的指导和支持

　　有关部门要按照职责分工，密切配合，协调联动，加强指导，及时解决奶业发展涉及的资金、服务、利益协调等问题，为促进奶业持续健康发展创造良好条件。发展改革部门要抓紧编制全区奶业发展及标准化规模养殖基地建设规划，并与财政部门共同落实支持奶业发展的各项资金；农牧业部门要加强对奶站、饲料生产企业的监管，并加大对奶业健康发展的科技支撑；工业和信息化部门要在奶业中积极推广应用信息化手段；工商、质监等部门要加大乳制品市场秩序和产品质量监管力度。奶牛养殖规模较大的地区，都要成立奶业协会，充分发挥沟通奶畜养殖者与企业、企业与政府之间的桥梁和纽带作用。

　　二○○八年十一月十四日