《上海市人民政府办公厅关于加强本市安全生产监管执法的实施意见》的解读

　　日前，上海市人民政府办公厅印发了《关于加强本市安全生产监管执法的实施意见》（沪府办规〔2018〕1号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》共5章，20条，主要是贯彻落实党中央国务院对推进安全生产领域改革发展意见，着眼于本市安全生产监管执法体制机制，破解突出短板问题，从压实责任、源头治理、创新监管、规范执法、加强保障等5个方面，细化明确了加强安全生产监管执法工作的新要求，对加强队伍建设、强化监督执法、守牢安全底线，具有重要的现实意义。

 

　　一、出台《实施意见》的必要性

 

　　一是把握本市安全监管体制机制改革的新方向。《实施意见》深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真贯彻落实《中共中央国务院关于安全生产领域改革发展意见》精神，贯彻落实《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》的具体要求，着重解决安全生产监管执法体制机制方面的问题，明确了将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，按照国家总体部署，推进安全监管部门行政执法类公务员分类改革的新方向，确立其安全生产行政执法主体地位。并提出了进一步完善本市安全生产监管执法体制的举措和任务。

 

　　二是细化本市安全生产领域改革发展的新要求。2017年9月18日，中共上海市委上海市人民政府印发《关于本市深化安全生产领域改革发展的实施意见》（沪委发〔2017〕21号），其中对理顺安全监管体制和加强安全监管执法工作提出了原则要求。以此为基础，《实施意见》对本市安全生产监管执法工作举措进行了系统梳理、调整、优化、细化，并体现了本市安全生产监管执法中已试点实施和准备实施的部分工作，形成加强安全生产监管执法的系统性举措。

 

　　三是坚持问题导向。从中央对上海的要求看，2017年以来，国务院安委会来沪巡查、考核、督查中，多次对我市加强安全生产监管执法工作作出了具体指导。从当前的安全生产形势看，2017年的5起较大事故均发生在小化工、小饭店、小超市、临街店面等经营管理过程中，集中暴露出企业主体责任不落实、法定代表人履职不到位，需要进一步强化基层监管。从实践上看，目前存在的监管执法体制机制不顺、监管执法保障不足、基层监管力量不足、基层执法监管资格缺失、队伍不稳等问题，已经成为制约本市安全监管效能发挥、制约安全生产“重心下移、关口前移”的突出短板问题，必须进一步加强安全生产执法机构和队伍建设，改进执法方式，系统全面地加强安全生产监管执法工作。

 

　　二、加强安全生产监管执法的主要工作举措

 

　　《实施意见》从“压实各级责任，加强源头治理，创新监管方式”三个方面，提出了10项具体举措。

 

　　（一）压实各级安全责任。具体包括四个方面的要求：

 

　　一是在政府监管责任落实方面，继续深化《上海市建立党政同责一岗双责齐抓共管安全生产责任体系暂行规定》（沪委办发〔2014〕39号），按照“三个必须”（管生产必须管安全、管行业必须管安全、管业务必做管安全）要求，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，编制部门安全生产职责行政权力清单、责任清单、监管清单和任务清单，落实综合监管与行业、专业监管分兵把守、协同治理机制。解决部门安全监管责任落实不到位的问题。

 

　　二是在企业主体责任落实方面，强调把安全生产和职业健康作为整体，落实全员责任制，全面落实“党政同责、一岗双责”的各项要求。建立隐患排查治理制度以及重大事故隐患治理情况向负有安全监管职责部门和企业职代会“双报告”制度。实行安全培训记录存档制。解决生产经营单位较普遍存在的落实主体责任不到位的问题。

 

　　三是在安全生产考核方面，突出安委会办公室“指导协调、监督检查、巡查考核”三项职能。强化安全目标管理，明确建立安全生产巡查制度，完善考核机制，补齐“五位一体”（政府属地综合考核、部门专项考核、综治考核、企业考核及精神文明、文明城区创建等单项考核）安全生产考核体系框架短板。

 

　　四是在事故调查处理方面，严肃生产安全事故责任追究，建立事故调查处理信息通报和整改措施落实情况评估制度，对已结案的生产安全事故一年内由事故调查主体单位组织开展责任追究和整改措施落实情况评估，加大对发生生产安全事故企业的追责力度，解决安全生产执法“失之于宽、失之于软”的问题。

 

　　（二）加强源头治理系统治理。主要涉及三个方面的具体要求：

 

　　一是明确了安全生产监管执法的重点，聚焦问题隐患多、安全风险大、监管难度大，抓住重点行业、重点领域、重点企业、重点部位，明确各部门安全监管执法的重点，督促各部门加大安全监管执法，履行好监管职责。

 

　　二是提出了安全生产源头治理的要求。严把准入关，相关建设项目必须认真落实安全设施和职业病防护设施“三同时”。深化危险化学品精准精细管控要求，明确在实施禁止、限制、控制危险化学品目录管理的基础上，积极推进电子标签技术应用，加强危险化学品全生命周期管理。推动高危产业、职业病危害严重企业转型升级，坚决淘汰落后产能和安全性能低下的设施设备、工艺和技术。完善资金扶持政策，加大对涉及安全生产和公共安全基础设施的改造力度。

 

　　三是提出了安全生产系统治理的要求。按照“分类管理、分级负责、属地为主”的要求，突出重点区域和人员密集场所和重点行业和重要设施，建立风险评估、预警发布、应急响应、安全防范的区域联控管理，强调了安全监管部门在安全生产系统治理工作中的重要作用。

 

　　（三）创新监管方式。主要是从运用信息化、市场化、社会化方式三个方面，创新监管方式，加强事中事后监管。

 

　　一是在信息化方面，优化整合上海市安全生产基础信息平台，统筹推进安全生产监管执法信息化工作，实现与隐患排查治理、重大危险源监控、职业健康、安全诚信、标准化、教育培训、专业人才、行政许可、监测检验、应急救援、事故责任追究等信息共建共享。推动部门安全监管事项纳入综合监管平台，实现部门间执法信息共享，消除信息孤岛。推行安全生产纳入网格化一体动态监管机制。运用移动执法、现场执法实时视频记录等手段，创新监管方式，提高执法信息化水平。

 

　　二是在市场化方面，提出建立健全安全生产责任保险制度；积极引导和培育安全生产相关协会、专业技术服务机构等社会第三方，鼓励其提供相关公共服务；通过政府购买社会服务方式，鼓励安全生产专家和注册工程师参加安全检查和诊断。

 

　　三是在社会化方面，提出建立完善安全生产诚信约束机制，将企业安全生产诚信建设作为社会信用体系建设的重要内容，加大守信激励、失信惩戒力度。

 

　　三、加强安全生产监管执法的主要保障措施

 

　　《实施意见》，从“规范执法行为，加强执法保障”两个方面，提出了6项保障措施。

 

　　（一）强化执法行为监督，主要提出三个方面的要求：

 

　　一是强调执法计划导向。明确要求各级安全监管部门和负有安全监管职责的行业业务主管部门都要制定年度监督检查计划。

 

　　二是强调执法行为规范。落实执法责任制，实行“闭环执法检查”，彻底消除执法检查中发现的违法行为和事故隐患。

 

　　三是强调内外监督作用。强化执法过程监督和社会监督。重点推进安全生产执法规范化和标准化，完善执法全过程监督制约机制。健全完善行政执法特邀监督员制度，建立完善举报渠道，探索、推广工作公开途径。

 

　　（五）加强执法保障，主要提出三个方面的要求：

 

　　一是在建章立制方面，细化完善《中华人民共和国安全生产法》相关配套法规，完善事故调查处理的分工和程序，研究制修订相关行业领域的地方性法规规章。

 

　　二是在机制体制方面，再次重申了贯彻落实《中共中央国务院关于安全生产领域改革发展意见》相关要求，加快推进安全监管体制机制改革，解决执法保障的瓶颈问题，弥补队伍职能建设的明显短板。

 

　　三是在队伍建设方面，着重强调加强队伍的思想建设、作风建设和业务建设，为加强安全监管执法提供基础保障。